从2003年组建国家食品药品监督管理局以便综合监督、组织协调食品安全监管，到2013年设立国家食品药品监督管理总局负责食品生产经营活动的监督管理，政府机构调整作为保障食品安全的应对措施并未有效地破解中国在食品安全监管中的“多头治理”难题。

 

   “多头治理”存弊端   

由于食品安全监管机构的整合和属地责任的落实，目前所谓的“多头治理”具有以下两个特征。

  　　

第一个特征是分段数量减少但协同质量待定。按照国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，新组建的国家食药总局通过整合原食药监管局职责（在2008年的机构改革中为卫生部管理的国家局，负责消费环节的食品安全监管）、质检总局的生产环节食品安全监管职责以及工商总局的流通环节食品安全监管职责，实现了对食品生产、流通和消费的统一监管。但上述整合只意味着监管部门的减少，却没有解决既有部门因为职能差异所持续要求的协同问题。

　　  

协同问题的必要性体现在三个方面：一是为了落实食品安全保障工作中从农田到餐桌的全程管理原则，基于部门间的“分段”监管，协同仍是必须的，因为初级生产环节的食用农产品监管仍由农业部门负责，进口食品的监管由出入境部门负责。对此，现有监管体系也只是监管部门数量的减少，却依旧需要通过协作机制来加强这些产地/口岸准出和市场准入的衔接。

　　  

二是食品安全作为风险规制的一个领域，其要求监督管理工作的科学性，包括通过风险监测排查危害食品安全的风险，以及基于风险评估制定食品安全标准这一技术规范。然而，目前的风险监测和风险评估工作却依旧由卫生行政部门承担。尽管国际的通行做法是将科学评估机构与风险管理机构相分离，以保障科学工作的独立性，但科学评估和管理工作之间的内部交流既有利于前者了解实务工作中的优先性需要，也有助于后者解读科学评估的意见，尤其是追踪和再评估落实中的食品安全标准，以改进与实际不相兼容的标准。正是基于这样的考量，修订后的食品安全法强化了标准制定机构和标准执行机构之间的协作。

　  　

三是食品安全保障工作的落实还有赖于其他相关部门的工作。例如，质监部门针对有关食品的相关检查，公安部门针对食品犯罪的刑事执法，城市建设部门对于餐厨垃圾的处理，教育部门针对学校食堂的安全保障和针对学生的食品安全教育。此外，食品安全工作还涉及到财政部门和编制部门对于财力、人力的保障投入。由此，作为食品安全法律的执法主体，食品药品监督管理部门在落实生产、流通和消费环节的食品安全保障工作时也需要和上述相关部门构建协作联动机制，通过齐抓共管避免工作衔接中的缺位、错位。 

 

“多头治理”的第二个特征是横向多头合一但纵向分头部署。在上述国家层面机构整合的背景下，地方政府负责履行本行政区域的食品安全监督管理工作。对此，其改革食药监督管理体制，应确保食药监管工作的上下联动、协同推荐，平稳运行、整体提升。然而，随着“多合一”的市场监督管理局和“一家管”的食药监督管理局共存局面的形成，地方食药监管改革的何去何从成为了眼下争议的焦点。其中，所谓的“多合一”就是通过横向整合工商、质检、食药监等部门来组建市场监督管理局。在天津模式的示范下，浙江、福建、辽宁等多个省市在不同层面推进了该综合模式的适用。且在近两年的地方机构改革中，采用综合模式的改革越来越多。 

　　  

值得肯定的是，“多合一”的综合式有助于办公环境的改善、基层监管所的扩张和执法信息化的提升。然而，在监管力量加强的同时，该综合模式存在着以下弊端：其一，工商市场定位、质检质量定位和食药监安全定位的价值冲突。市场定位意味着监管的优先性在于消除贸易的壁垒以确保产品的自由流通，一如针对市场许可的简政放权并通过事中事后的监管确保生产经营企业的合规性。质量定位在于既打击假冒伪劣产品也推崇特产优质产品，后者需要借助更多的私人创新来实现质量的差异化和等级化。比较而言，上述两者监管的主要目的在于为经济的发展提供有序的市场环境。然而，安全定位意味着安全至上，即当保障公众健康安全和促进经济发展产生冲突时，确保经济发展的利益不会凌驾于安全保障之上。在这个方面，“疯牛病”危机的惨痛教训说明由一个部门同时保障经济发展和保护公众健康时不可避免的利益冲突可能会导向市场定位而不是安全定位。再比如现在对于网络食品销售的新业态管理，是应鼓励创新、丰富食品种类及其消费形式还是加强安全审查，就存在监管中是市场导向还是安全导向的冲突。

　  　

其二，各类产品的市场管理、质量促进和安全保障也由于多重任务而限制了可用于食品监管的资源，尤其是市场许可、商事登记、各类执法等任务层层下压后，基层执法不可避免地遭遇到人员少而任务多的矛盾。

    

其三，尽管源于工商系统的执法人员、设备和办公条件充实了基础执法的力量，但知识与经验欠缺也进一步削弱了监管的专业性。由此，市场监改革所倡导的1+1+1大于3依旧是一个问题而非结论。 

　　  

事实上，通过考核比例的调整和奖惩机制的设置可以提升多元任务中对于食品监管的重视和执行力度。而且，对于“新食药人”的知识和经验不足也可以通过教育、培训和交流加以改进。比较而言，目前综合模式的主要问题还在于纵向分头部署导致的“上下不顺畅”，以至于诸如多合一的省级地方管理层疲于应付三个上级部门，包括重复性的工作；省级层面和市级层面因为缺乏垂直的领导关系而疏于合作。此外，在反复改革和方向未定的背景下，通过对“工商的人”、”食药的事”等进行的“多合一”也是物理整合易但化学融合难。 

单列式值得尝试    

对此，是不是改建单列式的食药监督管理局就能解决上述的问题了？从“上下联动、协同推进”的角度来说，推进单列式的食药监管局有助于解决“食药人”的身份认同，但我们还需从其对于机构的归属感和对工作的认同感方面反思一个体系能够“平稳运行”的关键点。

　　  

第一个关键点是，需要肯定“食药人”既是“利益人”也是“职业人”。在机构改革的推进中，各个相关机构和人员都有着不同的利益诉求，综合模式有利于机构精简，编制控制，前者可避免追责中的部门推诿，后者则能盘活编制的多余存量。然而，作为最终的执法人员，“多合一”使得一些“老食药”庆幸工作环境的改善和工作效率的提升，相反，一些“老工商”则因为调离老岗而使得存在感降低，进而在磨合期有诸多抵触新工作的情绪。有鉴于此，需要指出的是，即便“多合一”也没有解决基层监管力量与食药监管任务的平衡。在这个方面，经济发展的失衡使得东部城市人口的流入和居留激增，而外来人口从事食品相关行业和大量依靠外来食品进口的现状也加剧了这些地区的食品监管负担，但在食品监管编制的分配上并没有体现这一东西的差距。此外，“老食药”的庆幸和“老工商”的哀叹也表明了食药基层队伍的建设除了解决人员的配制，也需要回应这些人员的诉求，尤其是在“职业化”的过程中注重激励机制对于士气的重塑，以改变食品安全监管责任重、风险大以至于人员不断流失的困境。如果忽略这一点，单列式的食药监管局即便解决了“政通”也并不必然的带来“人和”。

第二个关键点是，当构建统一权威的食药监管体系成为改革的方向，需要强调的是，从“一统”到“统一”，机构改革本身仅仅只是拐点，是否能够落实保障食品安全的工作还需要制度的规范化，即通过细化的规则落实食品安全法律的各项要求，包括企业履行主体责任、政府开展风险分级管理，社会各利益相关方和公众的参与食品安全治理。在这个方面，地方食品行业发展和监管任务以及监管力量的差异意味着监管体系及制度建设可以“统一”但不能“同一”，换言之，在相同的食品安全法律要求和目标之上，各地可以根据地域特征因地制宜，例如，以优质农产品发展为地方经济发展主要动力的，可以强化食药部门和农业部门乃至渔业部门的衔接，探索地方从源头到终端的全程管理模式。相应的，对各地主管部门的考核应保证实现健康保护水平和保障食品安全的工作效果的一致性，即起点和终点的一致性，而不是过程中手段的一致性。

　　  

此外，就“权威”而言，尽管食品安全法本身赋予了国务院根据实际需要调整食品安全监督管理体制的权力，但多次的改革使得该体制缺乏稳定性，进而出现了“名称多、印章多、服装多”的混乱局面。而且，“多合一”的市场局抑或“工商着装却是食药执法”的行政行为都导致了执法主体的合法性问题，即食品安全法规定的执法主体是县级以上的食品药品监督管理部门，尽管市场监督管理局内设了相关的食药科室，但其本身与这一法律规定的法律主体并不一致。

第三个关键点是，即便现有的机构改革旨在改变食品安全监管的多部门弊端，但现有的监管体系和食品本身的复杂性使得“齐抓共管”依旧是保障食品安全所不可或缺的，即在相关的部门之间构建协作联动机制。然而，在综合协调方面，从2003年设立食品药品监督管理局到2010年设立食品安全委员会及其办事机构，其转变本身就说明了统筹指导机构的层级性决定了其工作开展的可能性，即食品安全委员会由国务院直接领导所具有的协调优势。在这个方面，联合国有关强化国家食品控制体系指南就已经指出：综合食品控制体系（建立诸如我国食品安全委员会的综合机构）保证了国家食品控制体系的一致性以及食品供应链中的统一控制，但又不至于影响其他机构日常的检验和执行工作。然而，目前已由食药总局承担国务院食品安全委员会的日常工作，由此，食品安全委员会成为了食药总局综合协调和健全联动机制的“抓手”，但是，平级协调的困难和部门利益的倾向（如以食安办名义下发仅仅只是部门事项要求）也会弱化食品安全委员会作为综合食品控制体系的优势。

　　  

综上，面对现有食品安全监管实务中对于改革方向的迷茫和对“治食安如翻烧饼”的疑虑，食品安全监管体系的何去何从急需“一锤定音”。诚然，没有一劳永逸的改革，但食药的改革不能一如既往地反复不定。无论是选择综合式的市场监还是单列式的食药监，改革本身只是“拐点”，需要持续地通过执法条件的改善以提高执法效率；通过培训和交流，以提高基层执法人员的知识和经验以及执法的能力；通过对食品安全委员会的现有组织安排进行反思，避免该机构在职能部门中的“同化”而减弱其综合协调的功能。