食品药品监管体制是事关国民身体健康和生命安全的大事，从某种特定角度来看，甚至关系到民族繁衍和国运兴衰，党中央、国务院对此高度重视，对食品药品监管体制进行了数轮改革，多次要求在全国建立统一权威的食品药品监管体制，其目的就是不断加强食品药品安全监管，确保人民群众饮食用药安全。

但从目的我们了解的情况来看，全国食品药品安全监管体制改革出现了极为混乱的情况，可以说是五花八门，有三合一的，有四合一的，有市县联动多部门合并的，有县合市不合的，还有乡镇基层“一府三中心”改革的，这一系列眼花缭乱的改革令基层食品药品监管部门无所适从。以下仅从县级食品药品监管层面谈谈我们的看法：

 

一、对当前各地食品药品改革的肤浅认识

1、多个部门合并模式，客观上削弱了食品药品监管工作

将其他部门关于食品药品监管职能调整到食品药品监管部门，这项工作才能称得上加强了，但几个部门职能简单合并，只能说部门变大了，对这几个部门中的某项工作是否加强了，显然还是一个问号。食品药品监管不是工业流水作业线，不能简单地描述为整合流程就能取得1+1大于2的效果，从实践情况来看，合并就是削弱。比如，我局在餐饮流通实施一项许可后，尝试了食品流通监管股室与餐饮监管股室的合并，股室人员没有变化，其运行一年的结果来看是两边的监管都出现了不同程度的消弱，原因是工作头绪太多，股室精力分散，难以形成有效、持续的监管，部分监管成果出现反弹。同样，为解决基层执法力量不足的问题，我局尝试了将县城区基层监管所的食品生产与药品化妆品监管力量合并的模式，其结果是药品监管和食品生产监管都出现了不同程度的滑坡，特别是药品专业化监管明显消弱，运行半年后不得不调整回去。

合并与并入是两个不同的概念，合并是机构职能的简单相加，并入才是对主体职能的加强。某些地方将工商、质监、食药部门整合为市场监管局（委），是一种职能合并，不能说加强了某一部门。如果非要说并入的话，也只能说是这些部门职能并入了一个新的部门。如果部门合并、执法人员越多就能加强某一工作的话，交通、交警、环保、教育、卫生等所有部门应该都合并起来，他们或多或少都会与食品药品监管扯上一点关系，那样岂不是执法力量更集中，食品药品监管力量更强大。

有专家关于所谓各地情况不同，只要能管好食品安全，机构怎样设置都合适的言论，我们不敢苟同。这种情况大多是因人设置而非因事设置。编办过去长期与人事合署办公，从事编办工作的人能力强，人事局长重视或者县委、政府重视，机构编制工作就能做好，反之亦然。我们不能寄望每个地方从事这项工作的干部能力都强，所以要加强这项工作，只能从体制上分设人事与编办，从机制上保持编办的强势地位。一个独立的机构，至少从一把手和领导班子成员等“关键少数”的安排上就不一样。如果说合并就是重视或者加强，编办、人社合并岂不是更能加强编制工作？同理，食品药品、工商、质监等多部门合并，能保证每个地方从事食品药品监管工作的人员和领导能力更强吗，如果不能，那就必须从体制上保持食品药品监管部门的独立性，从机制上保持它的强势地位。千军易得，一将难求，我们万万不能因某地某一领导干部能力出众，或者某地某届党委政府特别重视食品药品监管，将合并之后的食品药品监管抓得有声有色，就说这种合并体制是最好的体制。“铁打的营盘，流水的兵”，营盘都没有了，兵流何处？

2、省、市、县、乡四级体制设置不一，从主观上消弱了食品药品安全监管地位

一支部队，没有统一番号和建制，就不是正规军。《亮剑》中有这样一个细节，李云龙攻打县城归集部队，一个营长就带来了9个连，细算一下，独立团有了上万人，打县城声势浩大，可以说是以卵击石，但八路军总部呢，按惯例判断一个团千把人怎么能打县城，几乎让决策层指挥失灵、穷于应付。这边一个班编制50人，那里一个排编制只有30人，这个仗怎样指挥？目前，我们在全国所了解的改革就出现了这种情况：乡镇有“一府三中心”的，食药监管并入乡镇执法中心，兼管林业、农业、水利、交通、城管等等；县级有市场监管局的，食药、工商、质监、或物价、或城管、或安监混编一处，开展文明创建、卫生城市、安全生产、食品安全监管等；市级有合并的，有不合并的。每到开会食药、工商、质监着装是“陆海空”三军正规军，物价、城管是杂色军种，这种部队如果非要说是统一权威的食品药品监管体制，非要说是加强了食品药品监管，基层食药监管情何以堪。最起码，工作上听谁的，以什么工作为主就分不清楚，何谈加强食品药品监管。压力容器、电梯安全不重要吗？公平市场环境不重要吗？城市管理不重要吗？什么都重要就等于什么都不重要，食品药品监管混于其中，就鹤立鸡群了吗。某地改革后曝料称半年收上级部门数百份整治文件，我们有点怀疑，这些文件领导班子成员是否都看完过，更别说执行了。

机构设置五花八门，不能形成上下统一的体制，上级部门不能确定下级部门是谁监管，有多少人负责监管，这样的机构改革，如果说地方政府和领导重视，显然是有疑问的。地方政府重视程度不高，主观上就削弱了食品药品监管工作的应有地位。

我县有一个乡镇开展了“一府三中心”试点，过去我们处理疑似食物中毒事件（误食野生蘑菇）都是直接将专业处置任务下达到基层所的，现在不同了，基层所并入到乡镇执法中心和政务服务中心，我们首先得找到分管镇长，他再通知执法中心主任，执法中心主任看看谁在就派谁去，如果当天食品监管专业人员去巡查公路或者下矿洞检查安全生产了，那么这个中毒的病人就只能听天由命了。不经现场紧急专业调查，找不到引起中毒的蘑菇样本，救治工作就极有可能被耽误，更不用说出现学校群体疑似食物中毒等紧急事件的专业处置了。

诸如此类的合并改革，我们感到十分迷茫，不明白为什么要弱化一个事关人民健康与生命安全的部门独立地位，前面讲了人事与编办的例子，世界上有美国卫生部与食药局百年兴衰的故事，我国也有食药与卫生分分合合的历史，这些史实无情地证明，合并绝对不是加强。难道改革的目的就是想削弱食品药品安全监管吗？

二、对市县食品药品监管体制改革的建议

改革目的：全面建立统一、权威的食品药品监管体制

（一）强化市级食品药品监管部门职能

1、单独设置市级食品药品监管部门，撤销设区市的区级食品药品监管行政部门。按照分级分类管理原则，重新调整市级局监管职能，将重点骨干食品药品生产企业的安全监管工作和市辖区级食品药品监管行政职能划归市级监管机构，突出食品药品风险监控和专业化监管，改革中要赋予市级机构更多的实际监管职能和专业指导职能，防止市级机构变成“食品药品文件局”。在县市区域内的食品药品生产企业的部分执法监督和日常监管工作，可在市级监管机构指导下通过委托由县级部门承担。

2、强化市级政府食安办职能。按国务院要求，对县级政府实施食品安全单项考核和一票否决制度。政府食安办进入编制序列，领导成员任命纳入正常的组织任免程序，不再由临时或非常设机构文件任命。

3、强化市级稽查执法机构。将设区市的市级稽查分局更名为市食品药品监管局稽查局，进一步充实市级稽查局力量。区级食品药品监管行政部门撤销后，更名为市级食品药品监管部门的派出机构（分局），区级稽查分局或大队划归市级稽查局管理，更名为食品药品稽查某区稽查分局。减少区级食品药品监管行政职能，强化执法监督职能。

4、将市级食品药品检验检测机构划归市级食品药品监管部门管理，成为部门管理的官方检验检测事业机构。与社会第三方检验检测机构形成两轮驱动。在当前复杂的国际贸易壁垒和我国食品药品安全形势还不完全令人乐观，加之传媒信息高速发展的情况下，掌握官方检验检测发言权显然对维护食品药品民族工业和社会稳定极为重要，不能简单地将检验检测机构全部归为第三方机构。

（二）充实县级食品药品监管部门

1、单设县级食品药品监管部门。“郡县治则天下治”，从历代治理结构和食品药品监管法律定位来看，县级都是食品药品监管体制中最关键的一环，消弱了县一级，法律都无处生根。这一级责任最多，任务最重，食品药品安全风险和问责风险最大最直接，改革中不仅不能削弱，相反还应该加强县级监管机构，按照权责一致的原则，食品药品监管领域应当“扩权强县”。

2、扩大县级食品药品监管稽查机构。一些地方改革后县级稽查力量定编较，目的是赋予乡镇基层监管机构更大的执法监管职能，但实际上因乡镇食药所人员少，执法力度和专业化监管水平不高等问题，没有真正很好体现出稽查打假的高压态势。实践来看，县级稽查局编制很尴尬，管全县人太少，管大案要案又不多。在当前及今后可以预见的相当一段时期内，食品药品安全形势依然不会令人特别乐观，维持对食品药品监管的高压态势必将是长期的，因此对于县级机构来说，有一个强大的食品药品稽查执法机构比任何内设机构或派出机构都重要。建议按县域人口万分之一的标准配备稽查分局人员，用执法监督的手段推动各类食品药品规范管理的落实和进程。

3、调整充实以县城和中心乡镇为重点的监管派出机构。县级食品药品监管的主要源头在县城，乡镇的主要源头在集镇，那里分布着学校食堂、大型食品药品生产经营企业和餐饮服务业，控制了源头就控制了系统性风险。改革方案要细化这方面的要求，提升县城所在地基层监管机构和重点乡镇监管机构的地位，保证和充实这类乡镇的监管力量，这也是从根本上控制食品药品安全系统性风险特别重要的措施。

4、单设县、乡级政府食品药品安全委员会办公室。县级食安办可与地方党委农工部（农办）或县政府办公室合署，强化县级食品药品综合监管和协调职能。原因是县与市级政府有许多不同之处，县级各食品监管部门和乡镇的工作大多处在一线，工作任务更加繁重，县级食安办设于县食药局，显然协调力度不够，实际工作中也大多还是由县政府办公室主导，设于县食药局有画蛇添足之嫌，而且乡镇食安办也多设于乡镇政府安全生产办或社会事务办。县级食安办从食药部门单列出去，更便于上下沟通和体制统一。

5、将县级食品药品检验检测机构划归县级食品药品监管部门管理。理由同上述市级改革建议。按照分级检验和兼顾重点的原则，县级检验检测机构主要从事常规理化指标的检验检测工作，其他重点品种和难度较高的检验检测任务交由市级检验机构承担。有效防止当前这种市里做不完，县里没事做的局面。

（三）理顺目前的监管体制

1、加强监管队伍建设，统一监管队伍编制性质，建议食药系统原有公务员身份不变，所有事业编制人员全部改为参公管理事业人员。目前基层监管队伍的编制性质也是五花八门，有行政编制、参公管理、全拨事业，还有差额拨款等多种性质，其中有承认职称，也有不承认职称。当初改革所谓的模糊管理完全是简单合并的权宜之计，最终无法回避现实问题，比如同座一张桌子，同干一份工作，有的有车改、电话费补助，有的没有，这在同一部门的同一岗位显然是一种身份歧视。同样，在同一地区，有的县承认职称，有的县不承认职称，一支队伍在多方面存在不公平，那么充分调动人员积极性就成为了一个难题，“打通最后一公里”明显出现短板。前不久省政府办公厅下发了一个关于乡镇食药所升格为副科级行政派出机构的文件，貌似很好，任命一名基层所长意味着事业身份人员提拔后就成为了副科级公务员，但是各县行政编制都很紧张，没有行政编制，这个文件如何落实？如果乡镇基层所都是行政派出机构，那里的事业身份人员意味着不合格了，即便有了行政编制，原有事业人员如何安排？因此统一编制性质是全省食药监管队伍建设的当务之急。

另外，从近年来各地招录、选调的食品药品监管人员来看，非专业人员占了很大比重，这对食品药品专业化监管提出了严峻挑战，建议机构改革中对选用食品药品专业人员提出明确要求。

2、加强监管能力建设，将监管经费和执法装备按全省统一标准纳入财政预算（也按经济发展水平分类规定）。食品药品抽样检验经费、执法办案经费、宣传培训经费、执法装备购置经费等要足额纳入财政预算。当前，监管任务异常繁重，监管经费显著不足，是食品药品监管体制改革后的另一短板。如果有计划生育那种人均多少工作经费的顶层设计，所有问题就迎刃而解。现在的状况是，配执法车，县里要上级车改部门文件规定，争取工作经费，财政要上级政府和财政部门文件，一句《预算法》可以让你哑口无言。“八项规定”出台以后，很少有部门去财政讨要工作经费的，食品药品监管部门算是一道独特的风景线了。

3、加强技术监督能力建设，将分期分批建设县级食品药品检验检测机构纳入全省统一规划。技术支撑较弱的矛盾在当前也极为突出，建设具备有效资质的县级食品药品综合检测机构也是“打通最后一公里”的当务之急。这一点可能对平原县市感觉不那么明显，像我县这样的山区县，乡镇所抽检需要检测微生物的餐具、卤凉菜，如果送到市级检验机构需要长达一至三天时间，期间温度、环境变量控制成为一大难题，检测结果完全可能不被当事人认可，这样的抽检显然没有意义，深度监管也难以为继。缺乏县级技术支撑，是“打通最后一公里”的结构性短板。